Realisierung von Innenentwicklung
Die Realisierung von Innenentwicklung kann in verschiedenen Varianten von Planungsprozessen erfolgen. Bei weniger komplexen Aufgaben agiert die Gemeinde lediglich als Prüf- und Bewilligungsinstanz, mit zunehmender Komplexität ist eine Begleitung durch die Gemeinde erforderlich. In strategisch wichtigen Lagen und an Orten, wo Entwicklungsblockaden bestehen, z.B. weil die Eigentümerstruktur komplex und sehr kleinteilig ist, tritt die Gemeinde in den Lead und übernimmt die Rolle als «Entwicklerin». Dies bedeutet, dass sie potentielle Entwicklungsflächen auf Basis des Standort- und Bodenmanagements identifiziert, Informationen aufbereitet, Entwicklungsprozesse initiiert, organisiert und durchführt und eine entsprechende Finanzierung sicherstellt. Die nachfolgende Abbildung zeigt die verschiedenen Aufgaben und die jeweilige Rolle der Gemeinde schematisch auf.
Schema der verschiedenen Varianten eines Planungsprozesses; Darstellung: rawi & Hochschule Luzern
Jedes Projekt zur Innenentwicklung sollte einem klaren Konzept folgen. In einer gut gegliederten und logisch nachvollziehbaren Abfolge einzelner Arbeitsschritte kann dann die Umsetzung angegangen werden. Im folgenden Abschnitt wird beschrieben, wie bei Planungsprozessen vorzugehen ist, in denen die Gemeinde im Lead ist. Im Vordergrund stehen dabei die Arbeitsschritte 2 und 3 (siehe unten), da sie einen neuartigen Ansatz verfolgen, mit dem insbesondere komplexe Ausgangslagen wie eine kleinteilige Eigentümerstruktur und Entwicklungsblockaden angegangen werden können. Für die Arbeitsschritte 1 und 4 stehen bereits erprobte Hilfsmittel und Verfahren zur Verfügung, auf die hier verwiesen wird.
Die wichtigsten Arbeitsschritte sind:
- Siedlungsleitbild und Innenentwicklungsstrategie erarbeiten
- Handlungsbedarf und potentielle Projektvarianten klären
- Innenentwicklung als dialogischen Prozess initiieren
- Innenentwicklung umsetzen
Die vier Arbeitsschritte oder Bausteine erfordern jeweils die Definition von Aufgaben, Zielsetzungen, Projektverantwortlichen, Beteiligten, Budget, Zeitrahmen und Einbezug von bestehenden Grundlagendokumenten bzw. Hilfestellungen.
Die Bausteine sind je nach Ausgangslage unterschiedlich zu kombinieren. Sie müssen nicht zwingend nacheinander realisiert werden. Teilweise gehen die Elemente von einer Phase in die andere über oder sie ziehen sich durch den gesamten Prozess hindurch.
Jeder Innenentwicklungsprozess ist einzigartig und sollte auf die spezifischen Bedürfnisse und Gegebenheiten in der Gemeinde abgestimmt werden.
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Allgemeine Tipps:
- Es lohnt sich, frühzeitig mit der Planung zu beginnen, da der gesamte Entwicklungsprozess eine langfristige Aufgabe ist.
- Die Gemeinde sollte eine aktive Rolle in ausgewählten Innenentwicklungsprozessen einnehmen und dementsprechend auch die Verantwortung für die Koordination des Gesamtprozesses übernehmen.
- Planungsgrundlagen, welche in einem dialogischen Prozess entstehen, sind aufwändiger zu realisieren, sie finden jedoch auch eine breitere Akzeptanz und Abstützung in der Bevölkerung, was schlussendlich die Nachhaltigkeit dieser Grundlagen verbessert – sprich das Risiko «Planungsleichen» zu produzieren ist geringer.
- Dialogische Prozesse brauchen entsprechende Ressourcen, sowohl zeitlich als auch finanziell – dies ist unter anderem auch bei der Budgetplanung der Gemeinde zu berücksichtigen.
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Vgl.: Hochschule Luzern – Wirtschaft, CCRO & Hochschule Luzern – Technik & Architektur, CCTP (Hrsg.) (2014) «Qualitätsvolle Innenentwicklung von Städten und Gemeinden durch Dialog und Kooperation. Argumentarium und Wegweiser.» vdf Hochschulverlag; siehe „Basisdokumente und Links“.
1. Siedlungsleitbild und Innenentwicklungsstrategie erarbeiten
Potentialräume ermitteln (z.B. mittels Analysetools wie LUBAT und anderen, meist GIS-basierten, Tools)
In diesem Arbeitsschritt wird festgestellt, welche Gebiete theoretisch für eine Entwicklung nach innen in Frage kommen, d.h. wo überhaupt Potentiale für eine Verdichtung vorhanden sind. Achtung: nicht überall, wo Potentiale vorhanden sind, ist es auch sinnvoll und möglich sie zu nutzen. Dies hängt unter anderem von qualitativen Aspekten (s.u.), der zeitlichen Verfügbarkeit der Flächen, dem Grad der Erschliessung und den Entwicklungsabsichten der Eigentümerinnen und Eigentümer ab. Mit dem Luzerner Bauzonen-Analysetool (LUBAT) lassen sich Potentialhinweiskarten generieren. Im Zusammenhang mit der Ermittlung von Potentialräumen ist auch eine Analyse des Marktpotentials zu empfehlen, um festzustellen, wo Nachfrage vorhanden ist.
Grundlagen schaffen und Gebiete definieren
Im Rahmen der Erarbeitung eines Siedlungsleitbildes empfiehlt es sich für Gemeinden, eine Strategie zur Innenentwicklung zu erarbeiten und hierfür geeignete Gebiete zu definieren.
Dieser Schritt ist durch jede Gemeinde selber einzuleiten. Dabei muss auch nach qualitativen Aspekten geprüft werden, welche Gebiete sich für die Innenentwicklung tatsächlich eignen. Dabei handelt es sich um Aspekte wie:
- die Struktur und Entwicklung der Bevölkerung,
- das bestehende Ortsbild und die aktuelle städtebauliche Qualität,
- die bestehende Bebauungstypologie (d.h. Gebäudetypen),
- das Alter und der Zustand der Bebauung(en) und deren energetischer Sanierungsbedarf,
- die Grün- und Freiräume,
- die Erreichbarkeit, Erschliessung und Versorgung des Gebiets,
- die voraussichtliche Rendite,
- Planungsrechtliche Randbedingungen,
- und die Realisierungschancen für eine Umsetzung.
Ausserdem muss klar definiert werden, welche Ziele erreicht werden sollen und wie die öffentlichen Interessen gewahrt werden können.
2. Handlungsbedarf und potentielle Projektvarianten klären
Klärung Auftrag – Prozessaufgleisung
In diesem Arbeitsschritt wird gemeinsam mit involvierten Experten und Expertinnen geklärt, was die Zielvorstellungen der Gemeinde sind und wo Handlungsbedarf für die Gemeinde besteht. Die Spannweite möglicher Projektvarianten ist gross, daher ist es zentral, dass die Aufgaben der Gemeinde - bezüglich Projektverantwortung, Beteiligten, Budget und Zeithorizont - klar herausgearbeitet werden (siehe Kapitel 5.3 Arbeitshilfe Siedlungsentwicklung nach innen).
Weiterhin ist zu überlegen, welche Personen von anstehenden Veränderungen betroffen sind und wie diese einbezogen werden können.
Erfassen der Akteure und ihrer Perspektiven
Für die Prozessaufgleisung ist es zentral, mittels einer Stakeholderanalyse zu sondieren, welche Einwohnende bzw. Eigentümer und Eigentümerinnen von einer Entwicklung betroffen sind – es empfiehlt sich, diese in einen dialogischen Prozess einzubinden (s.u.). Stakeholder, welche nicht direkt betroffen sind, aber ein erhöhtes Interesse an der Entwicklung haben, sollten mindestens informiert werden. Die verschiedenen Perspektiven und Bedürfnisse der einzelnen Eigentümer und Eigentümerinnen, sowie je nach Gegebenheit auch der Nutzenden und Anwohnenden des entsprechenden Gebiets, sind zu erfassen. Um zu klären, wer wann wie einbezogen wird, ist der dialogische Prozess im Voraus auszuarbeiten (s.u.).
Erfassen von lokalen Gegebenheiten (ortsspezifische Merkmale und Eigenheiten)
Dieser Schritt erfordert Recherchen vor Ort und mittels Plänen, um ein umfassendes Bild davon zu bekommen, was die Qualitäten des betrachteten Gebietes ausmacht und worauf in der weiteren Entwicklung zu achten ist (z.B. historische Wege oder Gebäude, topographische Gegebenheiten, informelle aber etablierte Fusswege, bauliche Charakteristiken die bei einem Grossteil der Liegenschaften vorkommen, Freiraumqualitäten etc.).
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Tipp:
Die Klärung des Auftrags bildet die Basis für die darauffolgenden Schritte. Es lohnt sich, dafür genügend Zeit einzuräumen, um die Bedürfnisse der Beteiligten und die lokalen Gegebenheiten genau erfassen zu können. Dabei muss darauf geachtet werden, dass man ergebnisoffen arbeitet und noch keine Vorentscheidungen getroffen werden.
Weitere hilfreiche Dokumente befinden sich unter Basisdokumente und Links.
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3. Innenentwicklung als dialogischen Prozess initiieren
Einigung auf den Prozessablauf
Zu Beginn ist der Ablauf des dialogischen Prozesses festzulegen. Dabei gilt es, einige grundsätzliche Punkte zu klären, wie die Rolle der Gemeinde im Prozess, die Rolle weiterer Involvierter sowie die Form des dialogischen Prozesses. Die Auswahl sollte situationsspezifisch erfolgen.
Lokales Wissen erfassen und festhalten
Dialogische Prozesse haben in der Innenentwicklung vor allem das Ziel, lokales Wissen in Erfahrung zu bringen und sicherzustellen, dass dieses festgehalten wird und in die Konzeptentwicklung einfliesst. Damit wird eine qualitätsvolle Entwicklung im Sinne der Einwohnenden, resp. der Eigentümer und Eigentümerinnen, sichergestellt. Um alle Anliegen zu erfassen zu können, sollte eine neutrale Moderation erfolgen.
Erarbeiten gemeinsamer Grundsätze und Entwicklungsvorstellungen
Nachdem das lokale Wissen erfasst wurde, ist mit den Eigentümern und Eigentümerinnen des Gebietes, beispielsweise im Rahmen von Workshops, eine gemeinsame Vision bzw. Entwicklungsvorstellung zu erarbeiten. Die Vorschläge dazu werden von Planungs- oder Architekturfachleuten erarbeitet. Dabei ist es wichtig, dass Varianten zur Diskussion bzw. Auswahl stehen, die aus Gemeindesicht prinzipiell realisierbar sind. Die erarbeiteten Entwicklungsvorstellungen dienen als Grundlage für den Arbeitsschritt 4 «Innenentwicklung umsetzen».
Commitment über das weitere Planungsverfahren
Die gemeinsam erarbeitete Vision, resp. die Entwicklungsvorstellung, dient als Grundlage für planungsrechtliche Festlegungen. Ziel ist es, Verbindlichkeit zu schaffen und Klarheit darüber zu verschaffen, was in dem Gebiet künftig möglich ist. Dies ist sowohl für diejenigen wichtig, die eine Entwicklung ihrer Liegenschaft(en) anstreben, als auch für die übrigen Eigentümer und Eigentümerinnen. Es gilt dabei festzulegen, wie anschliessend an die Durchführung des dialogischen Prozesses, Verbindlichkeit für das weitere Planungsverfahren geschaffen wird, z.B. über ein Planungsinstrument welches von der Gemeinde erarbeitet wird, Planungsvereinbarungen oder städtebauliche Verträge.
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Tipps:
- Der dialogische Prozess ist nichts anderes als ein «Planen mit vielen Autoren», bei dem Expertenwissen mit dem lokalen Wissen der Eigentümerschaften und/oder Einwohnenden zusammenkommt.
- Die Akzeptanz von Strategien und Konzepten und die Umsetzungsbereitschaft der Eigentümerinnen und Eigentümer erhöhen sich durch eine frühe Einbindung der Schlüsselakteure. Das heisst, es lohnt sich, diese bereits in die Analyse und die Erarbeitung von Zielvorstellungen einzubinden.
- Bei der Erarbeitung der Zielvorstellungen muss genügend Handlungsspielraum für die Eigentümerschaft vorhanden sein – nicht nur eine Variante, die man annehmen oder ablehnen kann – und ein Mehrwert für die gesamte Bevölkerung entstehen. Zentral ist auch, dass die entwickelten Zielvorstellungen anschlussfähig sind (d.h. in reguläre Planungsprozesse überführt werden können).
- Am besten erstellt man ein Partizipationskonzept, welches die Zuständigkeiten und Rollen der beteiligten Personen definiert, z.B. unter Berücksichtigung der politischen Ebenen und der verschiedenen fachlichen Perspektiven.
- Die dialogischen Prozesse sind so zu gestalten, dass eine ergebnisoffene, «rollende Planung» stattfindet. Das heisst, es sollte immer Korrekturmöglichkeiten im Prozess geben und auch Sollbruchstellen.
- Es lohnt sich, mit einem interdisziplinär zusammengesetzten Team zu arbeiten, sodass verschiedene Perspektiven und Kompetenzen vertreten sind, und ein möglichst umfassendes Ergebnis entsteht.
Weitere hilfreiche Dokumente befinden sich unter Basisdokumente und Links.
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4. Innenentwicklung umsetzen
Die Beschreibung der nachfolgenden Arbeitsschritte entspricht dem Standardvorgehen von bekannten Prozessen bzw. Verfahren. Um diese situations- und standortgerecht umzusetzen, ist auf die Abstimmung mit dem Arbeitsschritt 2 (Handlungsbedarf und Projektvarianten) zu achten.
Städtebaulicher Wettbewerb/Testplanung
Gerade bei grösseren und sehr heterogenen Gebieten ist es wichtig, dass bei der Umsetzung der Innenentwicklung in konkreten Bauprojekten die Qualität sichergestellt wird. Dazu ist auf der Grundlage der gemeinsamen Entwicklungsvorstellung häufig eine detailliertere Ausarbeitung nötig. Dafür kann z.B. ein Ideenwettbewerb oder eine Testplanung ausgeschrieben oder ein Studienauftrag an mehrere konkurrenzierende Büros vergeben werden. Diese Instrumente eignen sich besonders für grössere Gebiete mit einer komplexen Ausgangssituation. Für kleinere Gebiete oder einzelne Teilgebiete kann auch ein Direktauftrag an eine Arbeitsgemeinschaft von Fachleuten vergeben werden. Die Ausarbeitung von Detailkonzepten kann bereits im Rahmen der planungsrechtlichen Festsetzung erfolgen oder als weiterführender Schritt zu einem späteren Zeitpunkt.
Machbarkeitsstudie/Richtkonzept/Richtprojekt
Die Machbarkeitsstudie wird durchgeführt um zu prüfen, was baulich möglich ist. Das heisst, es wird abgeklärt, wie die Erschliessung erfolgen kann, welche Volumen die Gebäude aufweisen können, welche Nutzungen möglich sind usw. Das Richtkonzept bzw. Richtprojekt dient zur Ausarbeitung des konkreten Bauvorhabens mit zunehmendem Detailierungsgrad. Der genaue Detaillierungsgrad hängt vom Zeitpunkt der konkreten Umsetzung ab. Erfolgt die Realisierung relativ zeitnah und der Investor und Architekt bzw. die Generalunternehmung/Totalunternehmung sind bereits bekannt, so kann ein sehr konkretes Richtprojekt ausgearbeitet werden.
Verbindliche Planung auf Ebene Gemeinde (z.B. Anpassung Nutzungsplanung / Sondernutzungsplan)
Nachdem die Grundlagen für eine eigentümerverbindliche Planung im dialogischen Prozess erarbeitet wurden, gilt es, diese planungsrechtlich festzuhalten. Dieser Schritt erfolgt über die Gemeinde oder über die Eigentümerschaft und ist, je nach Form des angestrebten Resultats, ordentlichen Mitwirkungsverfahren und anschliessenden Abstimmungen unterworfen. Dabei kann die Nutzungsplanung (Grundordnung) angepasst werden und/oder auf der Grundlage des Richtprojekts ein Sondernutzungsplan (z.B. Bebauungsplan) erarbeitet werden. Je nach gewünschter Flexibilität wird in den Sonderbauvorschriften auf das Richtprojekt verwiesen oder es werden lediglich die „Eckdaten“ eines Projekts (Volumen, Lage, Nutzung, Erschliessung) festgelegt.
Wettbewerbsverfahren (architektonisch)
Bei grösseren Bauvorhaben, über ganze Areale hinweg, wird für gewöhnlich mit Wettbewerbsverfahren zur Ausarbeitung konkreter Bauprojekte gearbeitet, die nach Vorgaben des SIA geregelt sind. Bei Arealen mit komplexen Eigentumsstrukturen kann beispielsweise über die Sondernutzungsplanung eine Wettbewerbspflicht zur Sicherung der baulichen Qualität festgelegt werden. Die Umsetzung der Bauprojekte erfolgt jedoch schlussendlich durch die einzelnen Eigentümer und Eigentümerinnen.
Konkretes Bauprojekt
Sind die oberen Schritte umgesetzt, können die konkreten Bauprojekte durch die Bauherrschaft beauftragt werden und die Umsetzung der Siedlungsentwicklung nach innen erfolgen.